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科技競爭下人工智慧產業法規風險-美國科技管制篇

美中貿易戰持續延燒,其背景除有中國受外商指控之不公平貿易環境因素,同時亦有全球科技競爭的因素。尤其在人工智慧以及5G通訊發展競爭中,歐美對於中國陸續採取抵制措施。由於台灣之電子產業與中國向來關係千絲萬縷,在科技競爭關係中必須更謹慎判斷局勢,切實做好法規遵循管理。因此本網站將推出一系列有關人工智慧產業可能面臨之法規風險分析,以提供研發界與產業界參考。本篇先介紹美國從去年(2018)開始修訂的科技輸出管制強化措施,並探討其對人工智慧產業之影響。

美國向來對於關鍵技術之保護有兩種並行模式,分別是出口管制與經濟制裁。出口管制由商務部主管,經濟制裁由財政部主管。出口管制主要從國家安全角度著眼,追蹤美國原產物或含有美國原產物之項目(包括技術、產品及軟體)的出口,轉運等流程,尤其關注的是軍民兩用項目,也就是潛在會被使用於軍事用途之商用技術。

至於經濟制裁則是從價值立場出發,處罰美國認為違反人道,支持恐怖主義,支持毒販等國家(或個人)。中興通訊及華為公司所牽涉的法律問題,基本上這兩個層面都有。雖然這些措施主要影響到中國的企業,但在中興與華為的事件中,台灣科技業由於產業鏈上與中國企業連結度日益增加,因此也間接受到衝擊。假設台灣企業在與中國企業合作過程中涉入到美國對中國相關企業之出口管制問題,則台灣企業必須有一套風險管理機制。

 

2018年8月13日,川普總統同時簽署了兩項剛由國會通過的法律,一項是「出口管制改革法」(Export Control Reform Act,簡稱ECRA),另一項是「外國投資風險審查現代化法」(Foreign Investment Risk Review Modernization Act,簡稱FIRRMA)。後者是為了強化過去美國對於有關國家安全之投資審查委員會的權限,而其目的就是為了避免關鍵技術被透過外國資金在美國之投資而移轉出去,其目的性與技術出口管制之精神相通,此所以這兩部法律同步制定與公告。

ECRA要求總統必須定期與商務部研商技術出口管制項目,目的在擴大出口管制項目的範圍,將過去著重軍事安全考量的管制,放寬到任何新興的基礎科技(Emerging, foundational technologies),只要其對於維持美國的軍事或情報優勢(intelligence advantage)有幫助。11月19日,商務部根據該法律,發佈了納入的十四類新興技術,包括人工智慧、數據分析、機器人、生物技術等。[1]

 

如前所述,美國現在更關切的是中國企業以投資方式換取技術機密的手法,因此強化對外國投資之管制審查才是重點。過去美國在外資審查上已有多年實施經驗,審查單位是跨部會的投資審查委員會(Committee on Foreign Investment in the United States,簡稱CFIUS)。CFIUS可主動對一項外國投資美國公司的交易案進行調查,以確定某項交易是否有國家安全隱憂。CFIUS可對收購方建議撤回交易提案,而收購方通常會因此主動撤回,以免留下交易被拒絕的不良紀錄。若收購方不配合此建議,則CFIUS有權力向總統建議阻止該交易。

過去一年來,CFIUS已經阻止了數項重大交易,例如新加坡晶片生產商博通公司欲收購美國高通公司,中國的螞蟻金服欲收購全球第二大收款服務公司MoneyGram等案例。即使有這樣大的權力,但CFIUS能介入調查的交易項目有所限制,必須是可能導致美國公司被外國人掌控的交易,因此若是少數股權的投資案就不在其權限範圍內。為此,FIRRMA就是將原本不在審查範圍的交易項目納入,即使是少數股權投資,只要有可能使外國人因此接觸到美國公司技術機密者都會受到審查。

詳言之,CFIUS現在的審查項目涵蓋到所有非被動性的(non-passive)投資,也就是並非只是為得到股東報酬,而是有策略性目的或參與經營之投資就是非被動性投資。凡是外國資金對美國的投資項目涉及關鍵設施(critical infrastructure)、關鍵技術的產出(production of critical technologies),及敏感性個人資料(sensitive personal data)都在審查項目之列。

 

由於FIRRMA明言將關鍵設施之投資列入審查項目,因此不動產之購買也會列入審查,只要該筆不動產是座落在機場或海港區域,或者是鄰近軍事設施或美國政府機關所在地,而會造成國家安全疑慮者,就須受到審查。這些關於投資不動產的項目在過去已經是CFIUS開始進行的審查對象,但缺乏足夠的法律依據,而FIRRMA就是使其取得明文授權。[2]
 

至於關鍵技術方面之投資審查,CFIUS基於FIRRMA的授權在10月頒布一項試行計畫(Critical Technology Pilot Program),將關鍵技術加以定義,落入此定義範圍之投資案無論金額大小都要強制申報。該試行計劃中就有直接連結到ECRA所公布的十四項新興技術皆列為強制申報項目,因此人工智慧之相關投資案就成為強制申報項目。[3]

在法規遵循上另一要注意之點就是關於投資方身份的規範,凡是外國政府有在該筆投資中有涉入「實質利益」(substantial interest)者,該項投資無論其項目是否為前述關鍵設施或技術,皆會列為審查對象。

 

總體而言,FIRRMA是將過去使用「控制」(control)作為審查門檻的模式,改為以「影響力」(influence)作為標準,擴大CFIUS的審查範圍,讓少數股權的投資案也因投資標的之敏感性而列入強制申報範圍,凡是申報審查就意味著投資進度的拖延,這會有效阻礙中國資金的滲透。FIRRMA搭配ECRA之立法固然呈現了美國對中國竊取關鍵技術的防範,其實際成效如何尚有待觀察。
 

從ECRA到FIRRMA,在管制標準上都以國家安全為重要考量因素。而若是美國的盟邦,在關鍵技術上是可以合作交流的,自然就可以免受到此種出口管制。然而如果是美國盟邦,但另一方面又與中國有高度的經濟依存度,則該盟邦之技術取得亦會受到同等的管制,因為美國對技術與商品的出口管制的審查不僅看出口對象國,還會看轉出口到第三國之情形,此點是台灣政府與企業要特別注意之處。若台灣公司作為與美國公司的技術合作方,無法確保相關重要技術在取得後不會轉移到中國企業,則該項合作可能會被美國相關審查單位否決。

AILI編輯群整理報導


[1]https://www.federalregister.gov/documents/2018/11/19/2018-25221/review-of-controls-for-certain-emerging-technologies

[2]在2016年期間,中國資金投資美國不動產的金額高達一百六十二億美元,而2017年則因為審查介入以及景氣不佳,投資金額降到七十三億美元。但如此大規模的收購不動產,仍造成美國社會之高度疑慮與土地炒作之民怨。

[3]https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius