COVID-19

【COVID-19專題】「法治」在瘟疫蔓延時

在此次新冠肺炎疫情中,台灣政府的迅速反應能力不僅獲得國人認同(民調支持度大幅攀升),也讓國際社會刮目相看。此一優異表現的關鍵在於超前部署,並善用數位科技工具。因此除了衛福部長徹夜未眠,數位政委的功力也派上用場,讓國際上看到台灣不僅有民主的文化,更有科技思維的政府部門,民間的活力也不遑多讓(善用政府開放資料製作各種APP解決社會需求)。固然疫情尚未落幕,但台灣民眾對自身體制的信心已有躍升,在疫情恐慌中多了些安心感:「在全球陸續淪陷的情勢下,幸好我們活在台灣」!我們常說,「防疫如同作戰」,從這個角度來看,台灣確實打了一場成功的戰役。
 

任何戰爭都要有所犧牲,且讓我們巡視一下這戰場,確認敵人在哪裡,以及為了這場戰役我們犧牲的代價有多少。防疫戰爭的敵人當然是病毒本身,可是病毒都是透過他人傳染給我們,因此在防禦病毒的戰爭中我們會陷入對他人的不信任。即使是無症狀者也可能帶原及傳染,我們的理性認知能力就產生了侷限,我們無法區別誰是或不是帶原者,或是有高度風險者。這種不信任感在社會上瀰漫著,其就是防疫政策最大的挑戰,因為相互信任對於社會正常運作很重要,不信任會導致搶購囤貨,也會產生排斥歧視。為了解決不信任問題,無論政府或民眾就傾向採取一個立場,就是揭露個人資訊,或至少是讓防疫相關單位有權利蒐集相關資訊(但不對外公布)。不僅政府認為這是基於防疫需要,許多民眾在此時也會支持。於是我們看到一連串的防疫措施都跟個人資料蒐集利用有關,包括以健保卡實名制購買口罩、門診時以健保卡連結出入境紀錄、以基地台之通訊紀錄定位居家檢疫或隔離者是否違規活動等。甚至有地方政府逕行公布違反居家檢疫的失聯者姓名,要大眾協尋。以上這些措施,其實在法律上都未受到充分檢驗,但在防疫的重大公共利益下,社會質疑的聲音很小,頗有非常狀況下應共體時艱的社會心理存在。然而總統並未發佈緊急命令,則現行法律仍應有效適用,且政府又緊急三讀通過一項「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」,則理應已有機會補強各項防疫措施之法律基礎,是否已經考慮到如何補強法律依據,本文就此議題逐一檢討並提出建言。
 

從個資保護法制觀點,如果是當事人自己同意提供的個資原則上就可合法蒐集,另一種就是法律有明文規定可蒐集者。依此原則,雖有人對於實名制購買口罩感到不滿,但這畢竟是自願行為,姑且不論健保卡是否可做此種利用方式的法律問題,從個資法觀點問題不大。但門診連結出入境紀錄就不是當事人的自願提供行為,因此應探究其法律依據為何。以防疫目的之角度看,法律並未明文禁止,因此可依據個人資料保護法第16條:「公務機關對個人資料之利用,除第六條第一項所規定資料外,應於執行法定職務必要範圍內為之,並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者,得為特定目的外之利用:一、法律明文規定。二、為維護國家安全或增進公共利益所必要。三、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害。……」防疫需求乃是重大公共利益,因此應可將該筆資料作蒐集目的外之利用。至於以手機通訊記錄監控居家檢疫或隔離者是否外出,這就涉及「通訊保障及監察法」上對通信紀錄之特別規定。關於可調取該紀錄之依據條文除特定法律事由外,為該法第11-1條所指最重本刑三年以上有期徒刑之罪名者,但違反居家隔離或檢疫之規定依據傳染病防治法僅為最高三十萬元罰鍰之處罰(第67條),因此並不構成依據通訊保障及監察法可調取通信紀錄之事由。既然有特別法律之規定,就不應以個人資料保護法上的例外條款直接合法化,因為就個人資料保護而言,個人資料保護法是普通法,其他針對特定資料之規定乃是特別法,依特別法優先於普通法之原則,應依據特別法規定。
 

至於地方政府以居家檢疫者失聯為理由,逕行公布失聯者姓名,這是沒有法律依據且對當事人名譽構成損害之舉。依據傳染病防治法,此種情況只能請警察機關協尋,並無逕行公布姓名之理,且後來發生錯將未入境之民眾列入居家檢疫名單而公布其失聯,事後證明烏龍一場。在疫情引發恐慌之際,像這樣的公布姓名固然是有效的手段可嚇阻民眾違規,但其手段之有效性乃是建立在名譽損害之強烈,不可不慎。在政府最新三讀通過的特別條例中,針對前述各項法律問題僅規定了:「於防疫期間,中央流行疫情指揮中心指揮官為避免疫情擴散,得指示對受隔離者、檢疫者或確診罹患嚴重特殊傳染性肺炎之病人,實施錄影、攝影、公布其個人資料或為其他必要之防治控制措施或處置。」(第8條)。依據此條文可認為將公布姓名之措施合法化,但調取通信紀錄之措施是否符合所謂「其他必要之防治控制措施」,則仍有爭議空間。至於出入境資料串連之措施由於並非針對被隔離或確診者,因此不在本條適用範圍。
 

本文就法論法去檢討這些防疫措施,並非要主張取消這些措施,而是認為應該在法制上有更明確的依據,最好的方式就是全盤檢討修訂傳染病防治法。這樣說並非法律優越論,認為法律規定意旨可超越現實考量,理念可戰勝病毒之類的;這樣說也非法律工具論,認為只要修改法律就什麼措施都可以做。本文想強調的是,法治文化是解消當代面臨諸多公共利益與個人隱私之間衝突的必要途徑,因為法律要明訂可蒐集、處理甚至公布個人資料的具體要件,這本身就可抑制政府濫用科技工具。在當代日益數位化的施政環境中(毋庸置疑,政府一定比企業擁有更多更全面的數位個人資料),科技會帶來更強大的行政能力,如這次防疫表現所看到的,但也隱藏著被誤用或濫用風險。這次三讀的特別條例依法僅到明年六月底有效,但傳染病疫情不會只有這次,則傳染病防治法是該全面翻修,將這些科技管制的防疫手段納入規範,以期台灣不僅是最有數位頭腦的政府,也是最有透明性與可問責性的科技化法治國家。


原刊載於未來城市
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