COVID-19

【COVID-19專題】COVID-19疫情期間防疫與隱私之平衡:相關法律議題分析與社會正義觀點

2020年世界爆發COVID-19疫情,臺灣政府為控制疫情而執行許多資訊監控措施。由於COVID-19疫情特殊性與某些資訊監控措施前所未見,因此臺灣法學界對這些資訊監控措施之合法性、合理性尚未累積足夠研究及凝聚共識。為促進法學界針對防疫與隱私議題進行深度溝通及凝聚共識,本文針對各種已實施及可能實施的防疫措施,在形式合法性層面分析相關個人資料與隱私法律解釋問題,並在實質價值層面以法益權衡、社會正義觀點探索防疫與隱私之平衡點。


壹、前言

201912月起,中國湖北省武漢市發生新型冠狀病毒肺炎群聚現象,隨後2020年疫情在中國急速擴大,也蔓延到了世界各國。世界衛生組織(WHO)在2020130日將2019新型冠狀病毒列為「國際公共衛生緊急事件」(Public Health Emergency of International Concern, PHEIC),並於211日將這一波疫情正式命名COVID-19(冠狀病毒疾病-2019的縮寫)
 

目前COVID-19全球致死率為3.4%,雖然致死率並非極高但感染力強,而有效治療藥物及預防疫苗尚未問世。一旦個人感染疾病之後,可能傳播病毒至身邊其他人,並導致政府及醫療體系必須投入大量人力、物力資源從事檢驗、治療、隔離、追蹤活動軌跡與感染源,因此各國均高度戒備、嚴陣以待。在起源地中國,許多地區已經停工、停課,甚至多個城市執行封城措施防堵疫情擴散。至於其他國家雖然疫情不如中國嚴重,但因政府防疫措施及個人自我保護造成消費者減少外出,COVID-19已經重創多國觀光旅遊業、運輸業、娛樂業以及一般商店營業。從而COVID-19不僅僅是一種公共衛生危機,而且已經演變成多國的經濟危機!
 

由於臺灣社會與政府曾歷經2003年嚴重急性呼吸道症候群(Severe Acute Respiratory Syndrome, SARS),事後優化防疫體系與法令,因此臺灣在這次COVID-19疫情能及早採取有效對策,使臺灣地區防疫成效相對成功。不過,由於2020年的科技水準與社會環境不同於2003年,因此2020年臺灣政府為嚴防疫情而廣泛利用各種媒體與資訊通訊科技,從而引發一些新的個人資料與隱私權爭議,例如在公布違規者姓名、手機定位、電子手環、健保卡查詢旅遊史等。
 

2020215日前,在臺灣涉及防疫、個人資料與隱私相關的法律主要是傳染病防治法與個人資料保護法,然而相關法律規定如何解釋適用於新型態防疫措施,在臺灣法學界並未有共識,因此有數篇法律學者的媒體投書提出質疑意見。不過,2020215日立法院三讀通過及總統公布嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例,本條例第7條授權政府「得實施必要之應變處置或措施」,本條例第8條授權政府對於違規者或可能違規者「實施錄影、攝影、公布其個人資料或為其他必要之防治控制措施或處置」,因此在形式合法性方面已經消除了一些隱私與個人資料法律爭議。
 

為促進法學界針對防疫與隱私議題進行深度溝通及凝聚共識,本文針對各種已實施及可能實施的防疫措施,在形式合法性層面分析相關個人資料與隱私法律解釋問題,並在實質價值層面以法益權衡、社會正義觀點探索防疫與隱私之平衡點。
 

貳、政府防疫措施相關隱私議題

一、公布姓名

對於違反居家檢疫規定者,曾有幾個地方政府公布失聯者姓名,試圖訴諸法律及社會壓力逼迫違規者出面履行義務,或滿足社會大眾之義憤情緒。本質上,公布姓名屬於行政罰法第2條第3款影響名譽之處分。在這些公告中,政府主張公布姓名的主要法源依據是傳染病防治法第58條第1項第4款。不過,現行傳染病防治法並未明文授權中央或地方主管機關得公布違規者姓名,傳染病防治法第58條第1項第4款僅授權主管機關「對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳染病病人,採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施。」因此「必要措施」是否包含「公布姓名」?在法律文義解釋上可能有不同意見的存在可能性。
 

事實上,臺灣防疫機關公布違規者姓名早有前例。於2008516日,對於一名逃離醫院多重抗藥性肺結核病人,當時衛生署疾病管制局即公布其姓名與照片,以逼迫病人回醫院接受隔離治療。因當時傳染病防治法並未明文授權政府公布違規者姓名,法律學者劉靜怡及哲學家戴華便質疑政府公布姓名之合法性及合理性
 

不過,個人資料保護法第16條明文授權公務機關「為維護國家安全或增進公共利益所必要」(第2款)、「為防止他人權益之重大危害」(第4款)得為特定目的外之利用。因此防疫機關公布違規者個人姓名資料,應可符合個人資料保護法第16條相關條件規定。此外,2020215日總統公布嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例,本條例第8條授權政府對於違規者或可能違規者「實施錄影、攝影、公布其個人資料或為其他必要之防治控制措施或處置」,而且本條例第19條明文規定法律溯及自2020115日施行,因此在形式合法性方面已經明確授權政府可以採取公布姓名措施。
 

在實質法益權衡方面,公布違規者姓名是否違反行政程序法第7條之行政比例原則?一方面,公布姓名處分必然影響違規者名譽及隱私,但另一方面公布違規者姓名有助於達成防疫目的,而公共衛生與他人生命健康顯然比相對人的名譽、隱私法益更重要。至於政府公布姓名當時,是否有其他相同效果的行政措施方法可以採行?公布姓名是否屬於最小侵害方法?本文認為,這個問題必須就事論事思考。事實上,COVID-19具有高度傳染力特徵,因此快速找出違規者屬於防疫重要考量,而公布姓名與秘密搜尋相比,確實可能有助於及早尋獲失聯者,因此在沒有其他更佳選項之下,可認為公布姓名屬於最小侵害方法。所以整體而言,為防疫而公布姓名符合行政程序法第7條之行政比例原則。
 

二、電子監控

為避免社區感染,中央流行疫情指揮中心訂定運用智慧科技輔助居家隔離及居家檢疫作業流程,對嚴重特殊傳染性肺炎確診個案之接觸者實施「居家隔離」,對疫區旅遊史無症狀民眾實施「居家檢疫」。而根據嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第15條,違反隔離措施者處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰,而違反檢疫措施者處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。
 

為監控受隔離或檢疫民眾,臺灣政府發給民眾全新功能型4G手機(以下簡稱定位手機),如果拒絕接受定位手機者,政府裁處一萬元罰鍰。一旦發現居家隔離民眾離開定位,則由警察人員通知地方衛生單位依情節處以罰鍰,必要時協助衛生局進行強制安置。而發現居家檢疫民眾無訊號或長時間座標無回應,則由警察人員確認民眾是否離開住家,如果離開住家,則比照違反居家隔離民眾處理。
 

至於香港,則是自202023日起要求居家檢疫者配戴電子手環,該手環不能隨便脫下,並與相關手機設備連接,當手機或手環被破壞,或手機被帶離外出,相關設備會即時通知政府。當臺灣地區傳出居家檢疫者失聯時,臺北市長柯文哲於215日表示:「真的不行就用電子手銬。」而新北市長侯友宜則認為沒必要使用,關懷與照顧居家檢疫者才是應該採用的策略
 

關於政府對居家檢疫、隔離者實施電子監控是否合法?在法學界有支持者與質疑者。支持者如廖緯民主張:「中央電子監控手機嚴重不足,里幹事也因找嘸人而快抓狂。此時,似乎可以考慮就前述疫情資訊需求,強制當事人配戴監控機具,並開放其現時定位資料給周遭一定範圍以內的機關,甚至個人,則防疫效果必然大增,而防疫中心的工作負擔也可以大減。」
 

反之,對於要求受檢疫、隔離者配戴電子手環,吳景欽認為:「只是這種高密度的監控,因涉及行動、甚或是人身自由的限制,於現有法制,就僅針對性侵害的緩刑或假釋犯,以及刑事訴訟法作為羈押的替代手段。則在傳染病防治法未有任何明文授權下,行政機關實不能自作主張而逾越法律的界限。故若真要對居家隔離、檢疫者進行高密度的電子監控,勢必得為修法。只是面對疑似傳染病者,若採與刑事犯相等同的強制處分,這是否能通得過憲法比例原則的檢驗,卻又落入防疫與人權如何權衡的難題。」
 

本文認為,要求受檢疫或隔離者配戴定位手機或電子手環,確實已經傷害當事人隱私權。不過,誠如大法官釋字第603號解釋早已宣示:「惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對,國家得於符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內,以法律明確規定對之予以適當之限制。」關於「受隔離或檢疫而有違反隔離或檢疫命令或有違反之虞者」,2020215日嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第8條已明文授權政府得實施「必要之防治控制措施或處置」。事實上,當國家防疫人力不足時,更應將有限資源集中於有效保護人民生命健康安全。如果使用定位手機或電子手環可促進防疫人力更有效運用,並可預防受檢疫、隔離者擅自行動威脅大眾安全,在疫情緊張之際無其他更佳替代方案,則這些電子監控措施一方面符合「防治控制措施或處置」立法授權範圍,另一方面也滿足「必要」考量,因此可通過比例原則之審查。
 

三、以健保卡揭露就醫民眾旅遊史

許多臺灣民眾旅居中國大陸經商、工作,或從事探親、觀光活動,當中國大陸地區COVID-19疫情擴散時,自中國大陸回臺民眾有可能將病毒帶回社區。不論是無感染者、有症狀感染者、無症狀感染者,這些返臺民眾也可能因為各種因素就醫而接觸醫護人員,從而衍生各種不良後果:一、如果醫護人員染病,則可能將病毒傳染給醫療機構內其他同事或病人,而一旦確診為受感染者,醫療機構必須以特殊裝備、程序執行相關檢查、隔離住院治療,嚴重耗用大量醫療人力、物力資源;二、即使醫護人員未染病,也必須因此接受檢疫、隔離措施,使疫情期間醫護人力吃緊更加惡化。
 

為避免病人隱匿病情感染醫護人員,傳染病防治法第31條規定:「醫療機構人員於病人就診時,應詢問其病史、就醫紀錄、接觸史、旅遊史及其他與傳染病有關之事項;病人或其家屬,應據實陳述。」不過,本條規定在執行層面可能遭遇以下問題:一、法律僅課予「病人」或「病人家屬」據實陳述義務,但是沒有強制「非病人」應據實陳述;二、某些已感染病人尚未出現症狀,因此自認為非病人而不告知個人旅遊史;三、即使個人已知自己染病或可能染病,但因科技能力及資訊有限,就醫時醫療機構無法即時篩選而加以防範。
 

為避免自疫區回國民眾就醫時隱匿旅遊史,健保署與移民署合作,在2020127日完成擴充健保雲端系統功能,開放醫療機構利用健保卡查詢自湖北地區回國民眾旅遊史。日後隨著各國疫情擴大,以及因應民眾刻意轉機第三國後回臺,健保署於2月更進一步將健保卡查詢旅遊史範圍擴大至港澳、新加坡、泰國以及日本、韓國。此外,為避免民眾改用自費醫療身分不出示健保卡提供查詢旅遊史,醫療機構也可藉由查詢身分證號碼獲知旅遊史。由於醫療機構平日有大量病人進出,醫護人員自然高度憂慮自身可能因為接觸民眾而遭受檢疫、隔離或甚至感染疾病。當健保署領先全球利用健保系統揭露就醫民眾旅遊史,便利醫療機構篩檢民眾,減輕醫護人員擔憂染病心理壓力,自然獲得臺灣醫界人士一片讚賞。
 

其實以往健保雲端查詢系統也曾被某些民眾、立委或甚至醫師質疑違反個人資料保護法。不過,這套系統其實並無違法,因為雲端查詢系統本質上是人民免費利用政府資訊系統查詢個人就醫治療紀錄,政府並未強迫個人使用,人民可以有退出或不使用的權利。然而,一旦健保雲端查詢系統結合移民署國民入出境資料,其目的並非滿足民眾查詢自我就醫治療紀錄,而是便利醫療機構辨識求診者旅遊史,而且可能違反本人隱匿旅遊史意願,因此已經逾越健保署執行法定職務必要範圍。所以健保雲端查詢系統揭露旅遊史的合法性,只能訴諸於公務機關對個人資料合法特定目的外利用。
 

查個人資料保護法第16條明文授權公務機關「為維護國家安全或增進公共利益所必要」(第2款)以及「為防止他人權益之重大危害」(第4款),得為特定目的外之利用。鑑於當前COVID-19疫情依然持續緊張,目前有效治療藥物及預防疫苗尚未問世,因此政府對醫護人員提供就醫民眾旅遊史,應可認為符合個人資料保護法第16條第2款、第4款規定。
 

參、個人可否揭露確診者或接觸者個人資料與行蹤?

除了政府擁有公權力可以使用、公布個人資料達成防疫目的之外,一般民眾個人可否為防疫目的而揭露確診者或接觸者個人資料與行蹤?為集中討論關鍵議題,本文以下討論個人揭露真實確診者或接觸者個人資料與行蹤,而不討論個人傳播不實資訊或假新聞,因為後者明顯成立刑法第310條誹謗罪,也違反傳染病防治法第63條:「散播有關傳染病流行疫情之謠言或不實訊息,足生損害於公眾或他人者,科新臺幣三百萬元以下罰金。」
 

目前臺灣防疫機關原則上已掌握確診者資料與行蹤。不過,除了違規者或無法掌握行蹤者外,目前政府並未對社會大眾公開確診者個人資料、居住地點、就醫醫院、工作場所等資訊,其考量因素如下

一、社會上對於確診者的標籤歧視化,造成社會上的對立(如SARS時期和平醫院封院)。

二、病患怕被「獵巫」或「標籤化」,小病不敢看醫生,隱匿疫情,延遲發現,反成防疫漏洞。

三、確診者個資容易被肉搜,造成疑似患者不敢坦白告知行蹤及軌跡,怕波及到親朋好友,造成疫調的困難。

四、確診者到過的公司行號,可能被迫不必要的休息甚至歇業,經濟活動影響層面會越來越大。

五、公布病患所在醫院被貼標籤,造成醫護人員壓力,醫院可能難以正常營運。其他醫院可能開始拒收疑似確診病人,病人無法得到安全隔離治療,增加家庭、社區群聚感染的風險。
 

不過在疫情期間,往往有許多民眾出於不信任周遭陌生人或過度擔憂恐懼等心理,從而利用個人手機或電腦網路設備接收、傳播許多確認者、接觸者相關訊息,常見的網路訊息如下:「請居住在○○的家長、小朋友注意!剛剛得知武漢肺炎第XX例一家人住在○○社區內,該社區已經全面消毒,大家若到○○量販店或是○○區周邊活動,請注意外出時口罩、防疫務必做好,保護自己喔!」、「最近沒事不要來○○捷運站及○○百貨公司逛街!因為我的朋友在○○棟大樓上班,其中一層公司人員與確診者有接觸,已經全面消毒。」
 

以上類似的網路訊息大多數是假新聞,不過少部分訊息或許屬於真實,因為訊息來源者可能就是實際接觸確診者的醫護人員、防疫人員,或者當社區民眾發現政府全面消毒特定社區或商業大樓,即可合理推測該社區或大樓內可能曾經出現過確診者或接觸者。事實上,臺北市警局內湖分局康樂派出所廖姓巡佐兼副所長利用職務外洩確診患者姓名,居住社區,及回國後行蹤,導致確診者個資在網路上不斷流傳。事後廖員遭懲處記一大過及調地處分,並以違反刑法公務員洩密罪及個人資料保護法函送士林地方檢察署偵辦
 

假設某人從政府公務員或醫事人員得知確診者或接觸者個人資料與行蹤,之後轉發真實訊息給予其他人,如轉發訊息者不具公務員或醫事人員身份,因此是否成立刑法第132條公務員洩密罪或刑法第316條業務洩密罪?在法律解釋上似有疑義。此外,刑法第310條誹謗罪原則上只處罰傳播不實資訊(第1項),僅例外處罰傳播「涉於私德而與公共利益無關者」真實隱私資訊(第3項),但傳播真實疫情訊息如有可能幫助其他民眾自我防疫,是否果真與公共利益無關?仍有討論餘地。當然,轉發訊息者本身並無合法權利或公權力可接收、處理確診者、接觸者個人資料,因此轉發行為應違反個人資料保護法第19條規定,可處五年以下有期徒刑,得併科新臺幣一百萬元以下罰金。
 

不過,轉發疫情真實個資者是否可主張為防止疫情擴大而適用刑法第24條及或民法第150條「緊急避難」阻卻違法事由?本文認為,如果確診者、接觸者已經配合政府防疫措施正在就醫或接受居家隔離,疫情風險在政府可掌控範圍內,則轉發者顯然無法主張適用緊急避難而阻卻違法。至於確診者、接觸者不配合政府防疫措施或甚至失聯,知悉者固然可以向政府舉發確診者、接觸者行蹤,但政府獲報而找回確診者、接觸者需要一段時間,在此時間內確診者、接觸者是否可能傳染病毒傳染予其他人?則尚有研究討論餘地。如果在個案中,確診者、接觸者毫不關心公共衛生與他人安危而恣意行動,而政府無法第一時間迅速控制確診者、接觸者,或許知悉者向他人揭露確診者、接觸者個人資料與行蹤可以符合緊急避難要件,但必須嚴格就事論事加以認定。

肆、結語:以法律與正義觀點論防疫與隱私之平衡

法律的主要功能與目的在於協調人與人之間的關係。而在疫情期間,由於疾病可能傳染給他人,因此防疫不僅是單純的個人事務,而且會緊密涉及他人權益與公共衛生安全。為避免COVID-19疫情失控傷害社會大眾健康安全,2020年臺灣政府利用公權力與科技實施一些影響個人隱私的防疫措施。關於本文所討論的防疫措施,在傳染病防治法、個人資料保護法、嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例等法律都有授權基礎,因此符合依法行政原則。
 

至於在實質價值與正義層面,哲學家John Rawls在其經典著作正義論(A Theory of Justice)當中曾提倡個人應有「不傷害他人」、「互相幫助」,以及「遵從合正義制度並盡到本分」等自然義務(natural duties。於臺灣現行防疫制度下,嚴重特殊傳染性肺炎確診者可接受政府提供免費、專業、符合人道的隔離治療;而接受居家隔離、居家檢疫者可申請防疫補償及租稅優惠,以及地方政府提供免費飲食、點心、口罩、消毒用品、線上娛樂節目等。事實上,如果確診者、接觸者、自疫區回國者配合政府防疫措施,不但可確保自身健康安全,且有助同時保護他人健康,並可接受政府提供的免費醫療服務、日用品與經濟補償,因此當前臺灣防疫制度已經符合公平正義標準。如果個人違反政府防疫措施,不但法律上屬於違法,在道德層面也違反社會正義。
 

為避免接觸者及疫區返國民眾成為傳染源,政府依法命令其接受居家隔離、居家檢疫等防疫措施,屬於暫時性的低度限制人身自由處分。為確實監控接觸者及疫區返國民眾履行公共衛生法律義務,2020年臺灣政府以干預個人隱私方式掌控其行蹤,甚至採取公布姓名、揭露旅遊史等違反個人意願措施。鑑於這些政府監控措施有助於達成防疫公共衛生目的,而在疫情緊張之際沒有其他更佳替代方法,因此在法益權衡之下,大眾健康安全之價值應高於防疫措施受處分人之隱私法益。今後在完善防疫法制方面,本文建議可將嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例等特別法、限時法規定,與既有傳染病防治法加以整合,以免法律疊床架屋不利於傳播清晰、簡潔法律訊息。
 

2020年爆發COVID-19疫情之時,世界各國在公衛、經濟層面已經蒙受重大打擊。而臺灣政府領先世界各國執行一些資訊監控措施,有助於防止疫情擴大,對於國人健康、社會秩序及產業經濟有高度貢獻。不過,由於COVID-19疫情特殊性與資訊監控措施前所未見,因此臺灣法學界對這些資訊監控措施之合法性、合理性尚未累積足夠研究及凝聚共識。本文在疫情緊張、法學文獻有限情況下,針對防疫與隱私法律議題進行初步探索,或許本文論點有不夠周延完善之處,但為協助臺灣社會凝聚防疫共識,因此法學界宜鼓勵多元言論互相切磋,而作者拋磚引玉提出個人淺見,希望各界先進多予指教!


原文刊載於台灣法學雜誌387
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