人工智慧競爭與法制

歐盟內部整合與人工智慧策略

歐盟對數位產業之規範趨勢

歐盟所制定的「個資保護基本規則」(General Data Protection Regulation,簡稱GDPR)在2018525日正式施行,引發國際社會關注並擔心對數位資訊科技及人工智慧等新興科技造成的衝擊。此事代表了一個歷史性的里程碑,就是歐盟正式在全球數位科技競爭環境中宣示走出自己的一條路線,這條路線不同於美國的開放體系,也不同於中國的獨裁獨占體系。歐盟在科技競爭中面臨哪些優勢與劣勢?選擇這條路線如何可行?這些問題都是本文分析的重點。首先要了解,2018年所揭示的歐盟路線,並不僅是對個人資料之強化保護這個面向,還包括了反對資訊壟斷,以及反對數位產業中的稅負不公平,也就是同一年間陸續還推出了對Google公司處罰違反競爭法的鉅額罰金,以及西班牙與英國等國陸續推出對網路公司課徵營業稅的制度,歐盟也正考慮全面施行數位税。個資保護、資訊壟斷、數位税這三大面向都圍繞著資訊管制的基本思維,展現了與美國這個盟邦截然不同的制度模式,因此值得逐一加以說明。
 

布魯塞爾效應

歐盟在科技倫理議題上向來比美國及中國更為重視,且規範化之程度也較高,亦即歐盟在全球扮演著人工智慧乃至各種科技倫理原則的倡議者角色由來已久。然而論者不免有疑問,論科技實力、科技產業發展以及國際政治軍事實力,歐盟在全球都不算是最主導地位者,何以能提出各種前瞻性的管制措施,是否只能看做另一種形式的保護主義,用以抵制國外之高科技產業進入歐盟市場?或者在全球化時代中這種保護主義終究不可行,因此這些規範注定只能以失敗告終?實際上歐盟歷來所倡議的規範中固然失敗的不少,卻也有不少已經成為全球性的規範趨勢,因此如果人工智慧的倫理治理終有一天會建立起全球性的治理架構,則歐盟勢必也扮演相當的推動功能。要評估歐盟對於人工智慧的規範與倫理治理是否能產生全球影響力,就要先分析過去歐盟能透過規範制訂而產生全球性影響力的原因,才能客觀評估人工智慧倫理領域是否也能適用同樣的發展路徑。
 

關於歐盟之規範制訂對全球如何產生影響力,最近有學者提出所謂「布魯塞爾效應」(Brussels effect)之說 ,提供相當深入的觀點,值得在此加以解說。該學者觀察到過去已經有很多次都是歐盟的規範帶動全球規範變革,歐盟的此種「規範領導力」究竟是如何產生的,就是其探討的主題。相較於美國學者David Vogel曾經提出的「加州效應」概念,該學者以「布魯塞爾效應」稱之 。首先要解說何謂加州效應,以利理解此時提出布魯塞爾效應之意義及背後思想脈絡。在美國的聯邦國家體制中,各州之間為了吸引產業投資而競爭,可能會出現以較低管制門檻來吸引產業的方式,例如德拉瓦州就是公司法著名的寬鬆,因此許多公司都註冊在該州,而其主要營業卻在美國其他州,造成的問題是公司在全國的營業稅收都讓這個小州攫取,其他州獲得較少利益(卻可能要承受工業生產的污染)。依此邏輯,在環境污染管制或消費者保護等領域都可能出現以降低標準方式來吸引產業進駐之現象,此種惡性循環的向下沈淪被稱為「德拉瓦州效應」。相較之下,Vogel教授卻發現加州憑藉其較大的市場規模以及人才吸引能力,卻能反其道而行,加州經常在環境標準或勞工標準方面訂出領先全美國的嚴格規範,而由於科技企業必須在加州營業,無論其公司是否註冊在加州,因此就必須符合該州之標準,帶來的影響就是這些公司在其他州的營業也自動符合高標準要求,尤其美國其他州也多半會在一段時間後效法加州頒布類似標準的規範。在個人資料保護方面,加州也率先制訂了「加州消費者隱私法」(California Consumer Privacy Act,簡稱CCPA),其內容相當程度比照歐盟的個資保護規則,在美國是前所未見的嚴格立法,並於20207月正式實施。 加州雖然是高科技企業聚集之地,卻也是民眾最直接感受到現代數位科技對隱私侵犯之害,因此率先立法。將來此法律也可能會帶動美國其他各州的效法,這算是布魯塞爾效應與加州效應的相加效果。
 

同樣的議題放在全球化的脈絡下,就有類似的爭論。許多反全球化論者之批評是,全球化會導致跨國公司追逐稅負最低、勞工或環保標準最低的國家去投資,而各國為了吸引投資也就會主動降低法規標準,形成一股各國法規「向下沈淪」(race to the bottom)的趨勢 。加州效應針對美國境內各州法規的相互影響所得出之觀點,若套用到國際上各國法規之相互影響,是否也能得出類似結論,亦即全球化的結果未必是向下沈淪,也有可能會「向上提升」(race to the top)
 

歐盟無疑在一股法規標準向上提升的力量中扮演領導的角色,例如率先制訂最嚴格的環保標準,或是消費者保護、動物倫理相關法規,進而影響其他許多國家修訂內國法規,採納或部分採納其規範標準,而在個資保護領域也是如此。究竟歐盟如何發揮這種角色,從實際過程來看,大多是跨國公司由於不能放棄歐盟市場,因此必須遵循其規範,進而因為產業之特性其無法在歐盟以外其他地區採用不同標準,否則會造成內部管理上的困難,只好全球營業都盡量一致化。進而當該企業已經配合歐盟標準調整後,就會開始遊說其營業所在的其他國家也修改法令達到類似標準(同時也能樹立起競爭門檻,讓無法達到標準的業者難以進入) 。這種先讓跨國企業遵循歐盟法規標準,進而影響其他國家修改法規的模式並非在所有規範領域都行得通,該學者歸納布魯塞爾效應能適用的規範領域必須具備下圖所列之五個條件
 

1 布魯塞爾效應適用領域條件

資料來源:作者自行整理
 

歐盟之管制政策對於某些產業領域特別能發揮布魯塞爾效應,例如對於大型網路公司。而且在某些政策領域是比較能發揮全球影響力的,例如個資保護、環境保護等。至於數位科技產業的稅負合理性問題,歐盟還需要透過OECD等國際組織之協助推動,否則單以歐盟的力量要改寫全球的公司會計與稅務規則仍有相當難度。至於各國關切的人工智慧倫理治理與競爭議題,究竟其屬性是否能讓歐盟發揮其布魯塞爾效應?歐盟必須自身具備哪些條件才能有效地在人工智慧倫理治理議題上具有競爭力並可領導全球發展,使各國之規範願意追隨?此點應該是歐盟政府更積極思考的議題,也要基於此背景來分析歐盟在2020年推出的人工智慧發展白皮書以及數據策略報告,才能真正理解其脈絡。
 

歐盟人工智慧及數據發展策略

國際上目前討論人工智慧發展策略時,多半認為歐盟只能落居第三強,美國和中國則是分占前兩強,原因不外乎是歐盟的個資保護法規過嚴,歐盟缺乏大型網路平台業者等因素。國內在人工智慧領域的學者及業界人士,提及歐盟也多半持相同看法,並且強調台灣的個人資料保護不應學歐盟模式,那會阻礙人工智慧發展。持平而論,由於歐盟本身也是將人工智慧視為最重要的未來發展目標,因此絕不可能制定法規自縛手腳,這些看似嚴格的法規,背後必有其政策思維與法理基礎,必須先對其發展策略加以理解分析,才能判斷這樣的政策是否真的不利於人工智慧發展。基於此,歐盟執委會在20202月公布的人工智慧白皮書,清楚陳述了歐盟發展人工智慧的策略思維,並提出人工智慧應用上的風險及該如何以新的治理思維因應,很有參考價值。因為人工智慧發展與資料之蒐集利用有相當高關聯度,而各方對歐盟發展人工智慧不看好的原因也在於其資料政策,因此要理解歐盟之人工智慧發展策略勢必要同時了解其對資料治理的政策思維。

 

歐盟數據策略報告內容豐富,已經大致勾勒出歐盟執委會對於資料經濟的藍圖及歐盟可扮演的角色,因此無法逐一說明,且其中之政策宣示是否將來會落實,會遇到哪些阻礙,此都還有待觀察。建議對資料經濟相關政策規劃有興趣者應仔細閱讀這份數據策略報告,尤其應注意者,根據此報告書歐盟將於2021年推出「資料法」(Data Act),這是繼GDPR之後歐盟另一項企圖引導全球規範發展的重要行動,其規劃內容特別值得關注。資料法的主要宗旨在針對非個人資料的部分促進政府部門與企業部門之間的資料流通。政府與企業的資料傳輸在過去無論哪個國家都是障礙重重,但在資料經濟時代這樣的資料流通將是成敗關鍵。


本文摘錄自人工智慧競爭與法制—第四章