時事評論

當前美國科技管制政策的戰略意涵:人工智慧是主要焦點

在2月24日美國在台協會與交通大學科技法律學院共同舉辦了一場「外國投資審查及國家安全—敏感技術與國安產業的保護」研討會,會中介紹了美國2018年通過「外來投資風險審查現代化法案」(FIRRMA),強化對引發國安疑慮外資併購的抵禦能力,其主要就是要防範中國透過在美投資以竊取高科技機密。這場研討會邀請美澳等國學者來台交流,非常有意義,作為對這場活動的呼應,在此本文欲進一步延伸討論美國這些管制措施背後的戰略思維。
 

美國向來對於關鍵技術之保護有兩種並行模式,分別是出口管制與經濟制裁。出口管制由商務部主管,經濟制裁由財政部主管。出口管制主要從國家安全角度著眼,追蹤美國原產物或含有美國原產物之項目(包括技術、產品及軟體)的出口,轉運等流程,尤其關注的是軍民兩用項目,也就是潛在會被使用於軍事用途之商用技術。至於經濟制裁則是從價值立場出發,處罰美國認為違反人道,支持恐怖主義,支持毒販等國家(或個人)。敏感技術與產品的出口管制在美國已經是冷戰時期延續至今的制度, 但近年來美國更關注的是中國透過投資或併購美國公司而取得關鍵性的尖端科技。因此美國在既有的出口管制和經濟制裁模式之外,近期又強化了對外國投資的安全審查機制,這就是FIRRMA制定的由來。
 

美國對科技輸出之管制以及對外國投資關鍵技術之加強審查,背後反映的是美國的總體戰略觀轉變。早先美國對於中國之態度是以經濟交流促進其政治轉型,相信經濟發展後中產階級興起會起而要求更多自由與民主,進而改變中國的政治體制。但這樣的期望在中國加入世界貿易組織後二十多年並未有實現的跡象,反而是中國利用外國資金與技術的協助大力發展,甚至在許多高科技領域可以跟美國競爭,因此美國開始採取防範與圍堵的措施。尤其在川普就任總統後,美國政策界長期主張圍堵中國的人士進入白宮決策圈,促成了一系列政策的推出。但白宮內部並非只有一種立場,在川普的核心團隊中有主張對中國強硬立場者,也有主張持續交流,以貿易達到互惠者。另方面,川普本人就是以交易談判的策略,在對中國的關稅報復政策上經常配合貿易協定談判進度而立場反覆,不讓人看清他本身是強硬派或交流派。因此前述對科技管制之政策同樣也可能陷入政治考量而隨時變動,例如美國對於抵制華為公司之政策立場就曾出現變動。
 

在美中科技戰的背後有多重因素,包括對於違反公平貿易行為的矯正,對於中國違反人權行徑之制裁,而更重要且將會持續的因素則是對於中國科技力量崛起可能造成美國之國家安全與戰略優勢的關切,因為這個因素才是與美國之國家利益直接相關,前面兩個因素一個是可透過商業談判換取矯正(例如中國承諾大量採購美國農產品等),另一個是涉及國際人權標準與該國內政干預之間的認定問題,且對向來有孤立主義傳統的美國選民而言未必優先關切。而在美國核心政策圈中則持續關注中國所造成的國家安全與區域戰略威脅,近期最為明顯的議題就是人工智慧以及通訊科技(5G)這兩點。尤其在人工智慧發展優勢競爭以及其戰略意義的議題上,美國已普遍有所警覺,但亦存有某些爭論性,值得加以分析。
 

近年來有不少美國重要人士公開為文倡議,美國在人工智慧的發展策略會導致美國落後於中國,必須改弦易轍才能保持技術優勢。例如前任Google CEO的史密特(Eric Schmidt)就在紐約時報投書指出,美國矽谷的高科技業過去也是從聯邦政府對於基礎科學的補助研究開始的,後來才能發展出成功的電子產業。但現在美國政府傾向認為矽谷本身的產業實力就已經足以領導最新科技的研發,對於此點作者表示憂心。作者強調,「人工智慧將開拓從生物技術到銀行業等所有領域的新前沿,在國防部門也是重點課題。在人工智慧領域處於世界領軍地位,對於發展我們的經濟和保護我們的安全至關重要。最近一項涉及100多個指標的研究發現,今天的美國遠遠領先於中國,但將在五至十年後處於落後地位。中國的超級計算機數量是美國的將近兩倍,已部署的5G基站的數量大約是美國的15倍。如果目前的趨勢繼續下去,預計中國在研發方面的總投資將在10年內超過美國,而與此同時,中國的經濟體量預計也將超過美國。」史密特的意見特別值得重視的原因是,他不僅是出身高科技業領導者,目前也是擔任聯邦國會設立的「人工智慧國家安全委員會」(National Security Commission on Artificial Intelligence)主席之職,該委員會經過集體研究後提出的結論是,如果其他地方在人工智慧領域的進步超過了美國公司和美國政府,並給我們的競爭對手以商業和軍事上的優勢,「給美國造成的劣勢可能危及美國的國家安全和全球穩定」。類似的警示也可見於美國著名的科技法律專家Tim Wu(吳修銘)在紐約時報之投書,其在該文中指出,美國將人工智慧技術發展完全交由矽谷負責是很危險的策略,因為矽谷的公司有其獲利壓力,不能長期投入在會虧損的風險開發上。例如思科公司原本有機會在通訊晶片上技術領先,卻選擇回收一千兩百九十億美金的股票,也就是縮小投資規模,結果導致華為在5G晶片超越美國。作者認為,如果歐美政府有認識到人工智慧技術的戰略重要性,理應像登陸月球計畫一樣的用國家經費投資,至少要用現行規模的五十倍經費才能確保其在全球的領導地位。
 

這些警訊都是建立在一個前提上,那就是中國跟美國是戰略上競爭關係,這種競爭關係只有輸贏問題,沒有合作雙贏的可能。然而對於這前提仍存有爭論,例如外交政策期刊(Foreign Policy)上就在2019年12月有一場針鋒相對的辯論,針對美國是否在人工智慧技術上應將中國視為競爭對手這議題進行對話。此場論辯的一方是前中情局官員,現在從事人工智慧相關產業,其極力主張美國目前缺乏整體的人工智慧發展策略,勢必會在發展上落後中國。另一方則是來自學術界的意見,認為人工智慧的發展潛力極大,固然需要關切美國技術是否落後,但不應將此種競爭比擬為軍備競賽,因為人工智慧不只可用於產業競爭及軍事用途,也可用於解決氣候變遷、能源問題、公共衛生等,而這些領域的發展需要全球性的合作才能達成。作者因此提醒應該持續美中兩國的對話交流,以期建立全球性的合作治理機制,亦即人工智慧的發展仍然可以有雙贏格局存在。
 

關於此議題,預計未來幾年都會是美國政治界的主要爭論焦點,畢竟美國已經有許多公司在中國投資相當金額,企業家與投資人皆不樂見因為科技戰爭與貿易報復而導致中美商業脫鉤,此對其商業利益將會是重大損害。但另方面美國民眾也仍不免把中國的崛起與科技競爭聯想成美蘇冷戰與核武對抗的翻版,因此陷入兩難局面。對於台灣而言,無疑地此議題會牽動我方重要政治經濟利益,因為台灣的高科技產業跟美中兩國的關聯度太高,兩國之間的貿易報復以及科技管制措施都會嚴重影響台灣科技業的決策環境。美中科技戰與戰略思維會是未來幾年台灣在產業策略與外交政治上必須深入了解其脈絡與分析走向的議題,由此亦可見人工智慧議題對台灣具有的關鍵性意義。